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再說(shuō)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
(2024年9月10日)
地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)事關(guān)全局的大問(wèn)題。今年3月24日,我寫了一篇《淺談地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》一文,談了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、后果和建議。今天有感而發(fā),再?gòu)男碌慕嵌染偷胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)“外溢”性及如何從快、從根本上化解風(fēng)險(xiǎn)談點(diǎn)膚淺看法。
地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“外溢”會(huì)給當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)新的波及和震蕩,值得高度關(guān)注。應(yīng)該看到,經(jīng)過(guò)了十幾年累積下來(lái)的地方債務(wù),現(xiàn)在可以說(shuō)是“債臺(tái)高筑”,舊債沒還,新債又來(lái),盡管國(guó)務(wù)院召開會(huì)議、下發(fā)文件,反復(fù)強(qiáng)調(diào)和要求各級(jí)地方政府“要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”,但是,正如我以前說(shuō)過(guò),政府財(cái)政拮據(jù),沒有錢用,而發(fā)展又不能停頓、建設(shè)不能停止、項(xiàng)目不能停擺、政府不能停轉(zhuǎn),這就形成了一對(duì)尖銳的矛盾。那么,政府不能借新債,但必須花的錢又不能不花、不能沒有,錢又從何而來(lái)呢?由此導(dǎo)致的新問(wèn)題來(lái)了,這就是在我國(guó)已經(jīng)消停多年的向企業(yè)“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”(以下簡(jiǎn)稱“三亂”)可能又會(huì)悄然而至,實(shí)際上,現(xiàn)在變相性的“三亂”在有的地方就已經(jīng)出現(xiàn)苗頭??偨Y(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),我們發(fā)現(xiàn)“三亂”的出現(xiàn)往往與地方政府財(cái)政狀況有密切關(guān)系。“三亂”的產(chǎn)生和泛濫存在于上世紀(jì)八十年代中后期和九十年代前期,那時(shí)候地方政府財(cái)政困難,拖欠機(jī)關(guān)干部和教師工資是常見的現(xiàn)象,在這種情況下,政府很多部門相互仿效、相互攀比,把手伸向企業(yè)(也有事業(yè)單位和個(gè)人,主要是企業(yè))巧立名目收費(fèi)、罰款、攤派,造成企業(yè)苦不堪言,也造成“三亂”行為屢禁不止,1990年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院專門作出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》,要求嚴(yán)厲,多措并舉,才使頑固的“三亂”行為得以遏制,“三亂”行為作為一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象,現(xiàn)在早已離開人們的視線,也消聲匿跡于人們的記憶。令人堪憂的是,在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期無(wú)解的情況下,“三亂”行為會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)、再度泛濫?若果真如此,后果將更加嚴(yán)重。這是因?yàn)椋寒?dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行壓力巨大,企穩(wěn)向好的態(tài)勢(shì)還不穩(wěn)定,企業(yè)特別是中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)面臨著諸多困難、信心嚴(yán)重不足,在這種情況下,若再遭“三亂”之困擾無(wú)異于雪上加霜。營(yíng)商環(huán)境也會(huì)因此而遭到破壞,企業(yè)不談發(fā)展環(huán)境就是生存環(huán)境也會(huì)嚴(yán)重受挫。大家知道,企業(yè)是政府財(cái)政和稅收的主要來(lái)源,也是提供和解決就業(yè)的重要載體,如果沒有企業(yè)的發(fā)展,財(cái)政稅收又從何而來(lái)?就業(yè)難題又如何破解?還有,企業(yè)如果長(zhǎng)期處在難以為繼的狀態(tài),拖欠的銀行貸款、工程款、貨款、工人及農(nóng)民工工資都會(huì)無(wú)法解決,必然形成一系列連鎖反應(yīng)。就會(huì)形成“‘三亂’加重企業(yè)負(fù)擔(dān)—導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減退—財(cái)政稅收減少—就業(yè)崗位減縮—社會(huì)穩(wěn)定減弱”連鎖外溢的嚴(yán)重惡果。“歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意”,我們防患于未然是非常必要的,也是必須的。
化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩,應(yīng)痛下決心、長(zhǎng)短施策。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程,對(duì)過(guò)去的領(lǐng)導(dǎo)班子無(wú)法追究問(wèn)責(zé),而現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子又無(wú)力解決問(wèn)題,但問(wèn)題又不能久拖不決,這就是難點(diǎn)、痛點(diǎn)。怎么辦?下面就提兩點(diǎn)看法和建議:首先,建議中央政府發(fā)行長(zhǎng)期特別國(guó)債支持地方政府“一攬子”償還銀行債務(wù)。因?yàn)橐F(xiàn)在的地方領(lǐng)導(dǎo)班子徹底解決十幾年積累下來(lái)的龐大的債務(wù),確實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的,還因?yàn)殂y行貸款是地方債務(wù)構(gòu)成的主要部分,這樣做既解地方政府債務(wù)之圍,又解銀行債權(quán)風(fēng)險(xiǎn)之困,這是一個(gè)“長(zhǎng)痛不如短痛”的辦法。應(yīng)該看到,過(guò)去地方政府舉債主要還是用于社會(huì)公益,包括路、橋、學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)場(chǎng)、水利、城市公園、濕地等等,通過(guò)政府投資變成了國(guó)有資產(chǎn),只不過(guò)是這些資產(chǎn)不會(huì)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益,也不可能通過(guò)“變現(xiàn)”來(lái)償還債務(wù),但它們作為國(guó)有資產(chǎn)實(shí)實(shí)在在就在那里。中央政府可以通過(guò)“用債權(quán)換產(chǎn)權(quán)”的方式來(lái)解決這一問(wèn)題,讓地方政府徹底放下包袱、輕裝上陣、發(fā)展經(jīng)濟(jì),可能產(chǎn)生的各種外溢風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)得到有效制止。其次,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,是要建立有效機(jī)制堅(jiān)決堵截地方政府亂舉債的問(wèn)題,防止舊債還清了新債又來(lái)了。這里有兩個(gè)關(guān)鍵:一是對(duì)現(xiàn)在所有的具有政府背景的投融資平臺(tái)進(jìn)行徹底改制,將政府屬性變?yōu)槠髽I(yè)屬性,與政府完全脫鉤,讓它們實(shí)行“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任”。二是改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度。現(xiàn)在按有關(guān)法規(guī)、法律規(guī)定,鄉(xiāng)級(jí)以上地方黨委、政府一屆任期五年,在這個(gè)五年中,黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)是常有的事,也就是說(shuō),五年未干滿,主要領(lǐng)導(dǎo)或提撥、或重用、或交流,有些地方的主要領(lǐng)導(dǎo)是“空降”,一般也是五年不到就調(diào)走,用干部群眾的話說(shuō),這樣的“空降干部”是下來(lái)“鍍金”的。因?yàn)槿纹诙?、變?dòng)頻繁,又不能不考慮個(gè)人的進(jìn)步、不能不考慮任期內(nèi)的政績(jī),因此,就容易造成主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“短期行為”,而主要領(lǐng)導(dǎo)又是地方領(lǐng)導(dǎo)班子的主要決策者和責(zé)任者,也是地方政績(jī)的主要作用者。本屆政府要不要舉債、舉多少債、舉債做什么,這些問(wèn)題都是由主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)統(tǒng)籌謀劃和最后“拍板”的。從這些客觀現(xiàn)實(shí)中就不難理解,改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度的必要性。如何改?以縣區(qū)為例,縣區(qū)委書記、縣區(qū)長(zhǎng)應(yīng)在所在縣區(qū)任職五年以上,不得調(diào)離,五年期滿經(jīng)過(guò)上級(jí)組織“德能勤績(jī)廉”全面考核,合格者可享受副廳級(jí)待遇,五年以上十年以下,考核合格者可享受正廳級(jí)待遇,為了不影響班子成員副職(特別是年輕有為的干部)的晉升和進(jìn)步,對(duì)考核優(yōu)秀、群眾公認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)可以享受正處級(jí)待遇。讓領(lǐng)導(dǎo)干部都有奔頭、有盼頭,斷掉“干完兩年就想走”的念頭,真正沉下心來(lái)、撲下身子,扎實(shí)工作,做到“為官一任、造福一方”。